Grondbeleid

In de Nota Grondbeleid is faciliterend grondbeleid vastgelegd in combinatie met een actiever grondbeleid binnen beleidsmatige en financiële kaders. Ook zijn er diverse (tussen)vormen mogelijk waarin de gemeente samenwerkt met private of andere publieke partijen (de zogenaamde PPS-constructies of deelnemingen en gemeenschappelijke regelingen).

Een belangrijke factor in zowel actief als faciliterend grondbeleid zijn de opeenvolgende crisissen die een grote impact hebben op de economie. De inflatiecijfers zijn ongekend hoog en dalen slechts langzaam omdat prijsstijgingen lang doorwerken in de verschillende ketens. Juist ook in de bouwsector is dit zichtbaar. De kosten voor grondstoffen en bouwmaterialen zijn fors gestegen, aannemers hebben moeite om momenteel prijsafspraken te maken. Daarbij speelt ook de extreme krapte op de arbeidsmarkt. Daarnaast is de gemiddelde hypotheekrente in korte tijd meer dan verdubbeld. Onderliggende tekorten hebben over 2022 nog tot een stijging van de huizenprijzen geleid, maar deze buigt bij bestaande woningen al naar beneden. Er zijn ook scenario’s waarin de huizenprijzen onvoldoende meegroeien met de kosten en de productie verder onder druk komt te staan. Welk effect dit allemaal heeft op de vastgoedontwikkelingen is moeilijk te voorspellen, er is sprake van een hoge mate van onzekerheid richting de toekomst.

Actief Grondbeleid
Actief grondbeleid ligt voor de hand wanneer de gemeente een grondpositie heeft, of kan verkrijgen door expiratie van het erfpachtrecht. Daarnaast koopt de gemeente in bepaalde gevallen actief grond aan om beleidsdoelen te realiseren, juist waar de private sector beleidsmatig gewenste ontwikkelingen laat liggen.

Een grondexploitatie (officieel grondexploitatiecomplex volgens BBV-artikel 52d) is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan waarbij de kosten en opbrengsten in de tijd zijn gefaseerd en daarmee onder invloed staan van rente en inflatie. Een grondexploitatie omvat onder meer een jaarlijks te actualiseren grondexploitatiebegroting. Als deze actualisatie zich beperkt tot de vervanging van geraamde kosten door werkelijke kosten of prijsontwikkeling van bijvoorbeeld civiele werkzaamheden kunnen de wijzigingen worden verwerkt in de jaarrekening.

Hoewel de begin 2022 vastgestelde omvangrijke grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1 een belangrijke bijdrage levert, neemt het volume van de gemeentelijke grondexploitaties de komende jaren af. Doelstelling is actief grondbeleid en het voeren van gemeentelijke grondexploitaties vaker een middel te laten zijn om zelf te sturen op realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Het realiseren van binnenstedelijke doelstellingen, zoals in CID en Binckhorst, is vrijwel onmogelijk zonder gemeentelijke middelen. Niet alleen door onrendabel (maatschappelijk) programma, maar ook de hoge binnenstedelijke kosten. Het Rijk doet een handreiking in de vorm van cofinancieringen voor plannen die snel resultaat kunnen laten zien (m.n. Woningbouwimpuls, WBI-middelen), maar dit vraagt ook het vrijmaken van minimaal gelijke gemeentelijke middelen. Ook buiten de prioritaire gebieden ziet het college kansen, waarbij actief grondbeleid bij zowel nieuwe ontwikkelingen als investeringen in de bestaande stad een rol kan spelen.

Te realiseren vastgoedprogramma in de grondexploitaties

Ultimo 2022 heeft de gemeente 35 grondexploitaties waaronder twee gemeentelijke grondbanken (Vroondaal en Regentesse Zuid). Daarnaast is sprake van een viertal verbonden partijen die een grondexploitatie voeren waarin de gemeente participeert. Dit zijn de GEM Vroondaal, de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV), het Industrieschap Plaspoelpolder (IPP) en Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP).

De verwachte gronduitgifte voor woningbouw ziet er als volgt uit.

 
Vanuit de totale grondexploitatieportefeuille zal de komende jaren (2023-2030) naar verwachting grond worden uitgegeven voor meer dan 6.300 woningen, waarvan ongeveer 40% voor sociale woningbouw en daarnaast nog ongeveer 14% voor overig goedkoop. Het merendeel van de nog uit te geven grond is voor appartementen. Het vaststellen van de grondexploitatie Dreven-Gaarden-Zichten fase 1 begin 2022 levert hierin een belangrijke bijdrage omdat meer dan 50% van het totale woningbouwprogramma bestaat uit sociale huurwoningen (1.605 van de 3.115).

In de grondexploitaties van de verbonden partijen waar woningen gerealiseerd worden (OCWV en Vroondaal) wordt nog grond uitgegeven voor de bouw van iets meer dan 600 woningen.

In onderstaande tabel is het niet-woningbouw programma weergegeven in de gemeentelijke grondexploitaties. Dit bestaat grotendeels uit grond voor bedrijven en commercieel vastgoed (inclusief parkeren).

Ruim 94% van het nog uit te geven programma wordt naar verwachting in de periode 2023–2026 uitgegeven. Net als bij woningbouw, is te zien dat op korte termijn daarmee de realisatie sterk terugloopt.De gemeente wil vaker gericht actief grondbeleid inzetten (coalitieakkoord 2022 - 2026) om de komende periode nieuwe projecten en nieuwe grondexploitatie te starten om deze trend te doorbreken.

Faciliterend Grondbeleid
De gemeente voert bij faciliterend grondbeleid zelf geen grondexploitatie. De gemeente bevordert particuliere initiatieven en neemt waar mogelijk (planologische) belemmeringen weg. Ook biedt de gemeente begeleiding bij de realisatie. Afspraken tussen de gemeente en initiatiefnemers worden contractueel vastgelegd zoals in een planuitwerkingskader (PUK) en/of anterieure overeenkomst (AO).

De kosten die de gemeente maakt voor initiatieven die niet binnen het geldende bestemmingsplan passen worden zoals wettelijk voorgeschreven verhaald via een anterieure overeenkomst, of een exploitatieplan, of in geval van Binckhorst via de Beleidsregel Kostenverhaal. Gemeentelijke (plan)kosten bij initiatieven die wel passen binnen de planologische kaders/bestemmingsplan worden via de leges verhaald.

Te verhalen kosten die de gemeente maakt om een bouwplan te faciliteren zijn bijvoorbeeld plankosten of kosten voor het bouwrijp maken en inrichten van de openbare ruimte. Het verhalen van de kosten moet overeengekomen zijn voordat de planologische wijziging in werking treedt. De gemeente kiest hierbij primair voor het sluiten van een anterieure overeenkomsten met de initiatiefnemer. Lukt het sluiten van een anterieure overeenkomst niet (tijdig), dan zullen de gemeentelijke kosten via een exploitatieplan (artikel 6.12, lid 1 Wro) verhaald worden op de initiatiefnemer(s).

Dit laat onverlet dat ook bij faciliterend grondbeleid aanvullende gemeentelijke dekking nodig kan zijn als het niet mogelijk is om alle integrale kosten te verhalen binnen de wettelijke mogelijkheden. Wanneer er sprake is van zogenoemde macro-aftopping dan is de waardesprong van het initiatief te laag om de volledige bijdrage te kunnen verhalen. In dat geval moet de gemeente het resterende deel voor eigen rekening nemen, maar alleen als de gemeente instemt met het initiatief. De gemeente kan niet gedwongen worden kosten te maken, maar dan moet zij ofwel het plan afwijzen op financiële haalbaarheid of alsnog middels een anterieure overeenkomst tot een hogere bijdrage komen. Hetzelfde geldt voor situaties waarbij gemeentelijke kosten niet aan nieuwe initiatieven maar aan de bestaande stad toegerekend moeten worden. Ook in die gevallen is het de gemeente die de kosten moet dragen als zij instemt met het initiatief.

Een andere belangrijke factor met betrekking tot faciliterend grondbeleid is de aanvullingswet Grondeigendom en de Omgevingswet (ingangsdatum nu gepland op 1 januari 2024). Hierin staat het omgevingsplan met geïntegreerd kostenverhaal centraal welke op den duur het bestemmingsplan zal vervangen. Het grondbeleid en bepaalde werkprocessen zullen hierop aangepast worden. Gedacht kan worden aan het voorkeursrecht, onteigening, landinrichting, kavelruil en het kostenverhaal. De benodigde aanpassing van werkprocessen is in kaart gebracht en wordt in 2023 verder uitgewerkt en geïmplementeerd.

Voor nadere toelichting op de begroting en realisatie in 2022 van faciliterende projecten verwijzen we naar de activiteit Faciliterend grondbeleid binnen programma 13, Stadsontwikkeling en Wonen.

Samenwerking met derden, verbonden partij
Naast de uitgifte van gemeentegrond en het faciliteren van particuliere plannen op grond van derden, werkt de gemeente ook samen met private partijen of andere publieke partijen, waarbij de gemeente met deze partij(en) afspraken maakt over het programma en het delen van regie en risico. Met private partijen kunnen diverse contractvormen gesloten worden. Samenwerken met publieke partijen vindt zijn basis in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Over deze zogenaamde verbonden partijen wordt separaat gerapporteerd in de paragraaf Verbonden partijen.

De gemeente neemt deel in vier verbonden partijen met grondexploitaties: Bedrijvenschap Harnaschpolder (HP), Industrieschap Plaspoelpolder (IPP), Vroondaal en Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (OCWV). Voor deze verbonden partijen (met gezamenlijke grondexploitaties) raamt de gemeente zo nodig haar eigen financiële risico’s vanuit haar (aandeelhouders-)belang. Als deze niet gedekt kunnen worden vanuit de risicoreservering binnen het plan dan wel een verwacht positief eindresultaat moet dit risicoaandeel worden opgevangen door de Reserve Grondbedrijf.