Weerstandsvermogen

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de structurele en de incidentele weerstandscapaciteit. 
De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit de begrotingspost onvoorzien. De post onvoorzien moet een soepele uitvoering van de begroting vergemakkelijken en zorgt zodoende voor een beetje flexibiliteit. De post onvoorzien bedraagt net als voorgaande jaren € 0,8 mln. In 2022 is de post onvoorzien niet ingezet.

De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de algemene reserve, de programmareserves, de centrale bedrijfsvoeringsreserve, gemeentebrede reserve exploitatieresultaten (reserve onderhoud vastgoed en - sportaccommodaties) en de reserve grondbedrijf. De standen van deze reserves zijn per einde 2022 als volgt:  

                             bedragen x € 1 mln.

Algemene reserve 
De algemene reserve is de weerstandscapaciteit en dient voor het afdekken van tekorten in de gemeentelijke jaarrekening. Hiermee wordt voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot onmiddellijk bezuinigen.

Reserve Grondbedrijf 
De reserve Grondbedrijf is de financiële buffer voor het Grondbedrijf. De reserve is nodig om te verhinderen dat tekorten van het grondbedrijf de totale gemeentelijke financiële huishouding verstoren. Opbrengsten uit grondexploitaties worden aan deze reserve toegevoegd, verliezen uit grondexploitaties worden hiermee verrekend. 

Programmareserves  
De programmareserves zijn bedoeld om tussentijdse risico’s en tegenvallers op te vangen. Jaarlijks wordt bij de begrotingsvoorbereiding bezien welk deel van deze programmareserves ingezet wordt voor nieuw beleid en welk deel noodzakelijk is om doorlopende harde verplichtingen af te dekken.  

Centrale bedrijfsvoeringsreserve 
De centrale bedrijfsvoeringsreserve is bedoeld ter verrekening van het jaarrekeningresultaat van het overzicht overhead (materiële en personele lasten ondersteuning primair proces), dekking van incidentele maatregelen ter verbetering van de gemeentebrede bedrijfsvoering, innovatie van de bedrijfsvoering en het opvangen van frictiekosten.  

Gemeentebrede reserve exploitatieresultaten
De reserve onderhoud vastgoed en de reserve sportaccommodaties zijn gemeentebrede reserve exploitatieresultaten. Deze zijn bedoeld voor het opvangen van eventuele tegenvallers bij onderhoudskosten en of pieken in de onderhoudsopgaven. 

Gemeentelijke risico's

In de programmabegroting 2023-2026 (RIS313463) is de raad voor het laatst geïnformeerd over risico’s die de gemeente loopt en van invloed zijn op de gewenste hoogte van het weerstandsvermogen.

Risico's buiten de inventarisatie weerstandsvermogen

Grondbedrijf
De risico’s voor het grondbedrijf worden in paragraaf 3.8 Grondbeleid beschreven en maken deel uit van de berekening reserve grondbedrijf.

Belangrijke risico’s voor het grondbedrijf zijn:
Projectrisico’s: Het voeren van grondexploitaties brengt risico’s met zich mee. Per grondexploitatie worden projectspecifieke risico’s geïdentificeerd en gewaardeerd. Bij de programmarekening 2022 is er sprake van circa € 26,9 mln. aan projectspecifieke risico’s. Dit is hoger dan bij de Programmabegroting (MPG-2022). Dit komt hoofdzakelijk door een beperkt aantal projecten waar de projectrisico’s fors zijn toegenomen. De grootste toename is bij ES-156 Dreven Gaarden Zichten fase 1 waar ook sprake is van een verschuiving van een deel van de geraamde kosten naar de risicosfeer. Daarnaast zijn grote toenames te zien bij LA-65 Trekvlietzone, SC-96 Norfolk, SC-703 Noordelijk Havenhoofd.

Marktrisico’s: De financiële effecten van negatieve marktomstandigheden worden op portefeuilleniveau inzichtelijk gemaakt. Het gaat dan met name om tegenvallende grondprijsontwikkeling, hogere kostenontwikkeling dan verwacht of planvertraging vanwege tegenvallende afzet. De bij de begroting fors verhoogde risico’s zijn bij deze programmarekening voor een groot deel verwerkt in de plannen. Dit gaat ten koste van de plansaldi maar betekent ook dat aanvullende marktrisico’s verlaagd kunnen worden.

Risico’s deelneming: Het risicoprofiel van het gemeentelijk deel in de deelnemingen is afgenomen en zelfs omgeslagen in een kleine kans door voortgang in uitvoering van werken en gronduitgiftes en aanscherping van een aantal restrisico’s.

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve

Om de wenselijke hoogte van de weerstandscapaciteit te berekenen, worden de grootste risico’s, groter dan € 2,5 mln., die de gemeente loopt in beeld gebracht. Het gaat hierbij om een inschatting van het verwachte  negatief financieel effect als het risico zich voordoet. In de onderstaande tabel zijn de grote risico’s, de kans dat deze zich voordoen en de kosten die daar mee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Vervolgens worden deze risico’s afzonderlijk nader toegelicht.

Ontwikkeling ten opzichte programmabegroting 2023-2026
Bij de programmabegroting 2023-2026 is de Raad voor het laatst geïnformeerd over risico’s. Ten opzichte van de programmabegroting is er een nieuw risico voor cybersecurity toegevoegd. Daarnaast is het risico voor de gascrisis en inflatie aangepast naar aan de hand van de bevindingen uit de financiële impactanalyse energie en inflatie. Verder is het risico voor de Bezwaren Meerjaren Beleidsplan Cultuur in omvang afgenomen en wordt daarom niet meer meegenomen in de berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve.

De ingeschatte risico’s hebben opgeteld een maximale waarde van € 258,2 mln. Ten opzichte van de laatst vastgestelde begroting is dit een toename van € 6,3 mln.

Opname in de risicoparagraaf betekent geen automatische verrekening met de algemene reserve als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Eerst worden tegenvallers binnen het desbetreffende programma opgevangen.

Het is zeer onwaarschijnlijk dat alle risico’s tegelijkertijd optreden. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van verschillende scenario’s gebeurt met het risico-cumulatiemodel. Dit werkt als volgt: in een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt die laat zien dat het zeer onwaarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijkertijd zullen optreden. Om het weerstandsvermogen te baseren op een zekerheidspercentage van 100% is te voorzichtig. Er blijft dan onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario. Daarom is gekozen voor een zekerheidspercentage van 95%.  

Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich structureel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Als een structureel risico zich voordoet worden de gevolgen in de meerjarenbegroting verwerkt. In het eerste jaar zal wijziging van de lopende begroting zonder ingrijpende beleidsmatige gevolgen doorgaans niet goed mogelijk zijn. Voor dat jaar wordt daarom het gehele financiële gevolg meegenomen in de bepaling van het maximale bedrag. De financiële gevolgen van optredende risico's in het tweede jaar zijn voor de helft van het bedrag meegenomen, om zodoende rekening te houden met enige overgangstermijn. Voor het derde jaar en daarna is er van uitgegaan dat het risico is verwerkt in de meerjarenbegroting.

De benodigde hoogte van de algemene reserve berekend met dit risico-cumulatiemodel bedraagt € 108 mln. Op basis van de voorliggende programmarekening 2022 bedraagt de algemene reserve per 31 december 2022 € 76,1 mln. Hiermee komt het ratio van het actuele weerstandsvermogen ultimo 2022 uit op 0,70 (voor resultaatbestemming).

Rampen en zware ongevallen                   kans 1%, impact € 63,5 mln. 
De gemeente heeft geen reserveringen voor risico’s van rampen die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, explosies, ongevallen etc.). De schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis is aanzienlijk. De kosten voor de gemeente van zo’n ramp laten zich lastig ramen. Daarnaast geldt dat in bepaalde gevallen een deel van de kosten door het Rijk gedekt worden op basis van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS).

De € 63,5 mln. is gebaseerd op 10% van de kosten rampenbestrijding, voorzieningen slachtoffers en wederopbouw voor een periode van 5 jaar. (Uit SEO onderzoek stresstest gemeente Den Haag uit 2012 (RIS 249017). Doordat de kans op 1% is geraamd, is het effect op de benodigde weerstandscapaciteit beperkt.  

Eigen risico verzekeringen                  kans 10%, impact € 5,4 mln.   
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is €5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein. 

Cybersecurity                              kans 35% impact € 10 mln
Gemeente Den Haag maakt op ICT-gebied de beweging naar een regie-organisatie en besteedt steeds meer taken uit. Dit leidt tot nieuwe risico’s als marktpartijen niet meer kunnen leveren (als gevolg van financiële of betrouwbaarheidsproblemen). Daarnaast zijn er extra beveiligingsrisico’s door geopolitieke spanningen. Gemeente Den Haag als stad van vrede en recht is een interessant mikpunt voor kwaadwilligen. Ook het Dreigingsbeeld 2023/2024 van de Informatiebeveiliging Nederlandse Gemeenten (IBD) signaleert een toenemende, steeds professionelere dreiging door o.a. meer ransomeware met destructievere gevolgen. Dit risico heeft direct impact op de bedrijfscontinuïteit van de gemeente Den Haag en kan gevolgen hebben voor de burgers, bedrijven en instellingen. Voor de meest bekende en evidente beveiligings- en continuïteitsrisico’s zijn beheersmaatregelen genomen. Bij een grootschalig beveiligingsincident kan de financiële schade bestaan uit herstelkosten en/of verloren uren van medewerkers.

Grote projecten                                   kans 25% impact € 25 mln.
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,27 mld. aan investeringen doen (voor ca. 4/5e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt twee keer per jaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.  

Gemeente Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,0% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen.

Inflatie                            kans 50%, impact € 42 mln.
Nederland heeft sinds maart 2022 te maken met de gevolgen van de crisis in Oost-Europa zowel in maatschappelijke als in economische zin. De crisis heeft impact op de economie. Voor nu vooral zichtbaar in de vorm van sterk stijgende prijzen. Deels zal de gemeente als gevolg van een inflatie ook een hogere gemeentefondsuitkering ontvangen.

De oorlog in Oekraïne en de daarop volgende sanctiepakketten tegen Rusland hebben ingrijpende economische gevolgen voor de Nederlandse economie. Dat geldt voor alle sectoren. Er is sprake van zeer sterk stijgende energieprijzen en toenemende schaarste aan grondstoffen en onderdelen.

Voor de bouw en de daarbij betrokken toeleverings- en productieketen ontstaan hierdoor snel toenemende onzekerheden, van ontwerp tot en met de oplevering van projecten. Dat leidt er tevens toe dat ook het aanbieden en accepteren van offertes en sluiten van nieuwe contracten voor zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers risicovoller en onzekerder is geworden. We zien nu al dat projecten uitgesteld worden en dat projecten vertraagd worden door de prijsstijgingen en verstoringen in de keten. De inflatie werkt door in alle onderdelen van de begroting. Onder meer voor:  

• de lasten van het eigen energiegebruik;
• groter beroep op armoederegelingen zoals schuldhulpverlening
• investeringen in het door de raad vastgestelde Meerjaren Investeringsplan en onderhoud dat in een sneller tempo duurder wordt dan de gemeente gecompenseerd voor de inflatie;
• afwijkingen in de inflatiepercentages waarmee de gemeente door het Rijk gecompenseerd wordt en de inflatievergoeding die de gemeente in bepaalde gevallen contractueel aan derden dient te betalen.

Begin 2023 hebben wij een analyse gemaakt van de financiële effecten van de gestegen energieprijzen en inflatie. De impactanalyse is een moment opname maar bevestigt het voorgaande beeld. We verwachten een tegemoetkoming van het Rijk, bedoeld voor inwoners en onze partners in de stad. Onbekend is of deze tegemoetkoming toereikend zal zijn. Daarom wordt voor dit moment het resterende risico voor de gemeente geschat op 3 procent van de gemeentefondsomvang, wat tot een risico van € 42 mln.

Stijging marktrente                          kans 25%, impact € 7,3 mln
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2022 had de gemeente ruim € 1,430 mld. aan langlopende leningen afgesloten. De lange rente is, na jaren van daling, in 2022 weer gaan stijgen. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente in 2020 voor de toen voorziene liquiditeitsbehoefte voor de komende jaren (2022-2024) gedeeltelijk heeft afgedekt met forwards (RIS305846). Dat wil zeggen dat Den Haag al leningen heeft afgesloten die in de toekomst geeffectueerd worden. Het gaat daarbij om de volgende vier langlopende leningen: € 150 mln. tegen 0,357% per januari 2022, € 150 mln. tegen 0,425% per oktober 2022, € 150 mln. tegen 0,494% per juli 2023 en € 200 mln. tegen 0,530% per januari 2024. Door de lange looptijd van de bestaande leningen en de afgesloten forwards blijft Den Haag de komende jaren nog profiteren van de lage rente. Door de gekozen financieringsconstructie werkt een verhoging van de marktrente met vertraging door in de begroting.

Op basis van de huidige verwachtingen zal de rente ook in 2023 nog verder stijgen. Met de kennis van nu schat de gemeente in dat om deze reden de nu te voorziene stijging van de marktrente is op te vangen binnen de bestaande begroting. Uiteraard hangt dit ook af van de ontwikkeling van de daadwerkelijke financieringsbehoefte alsmede het tempo en de mate waarin de marktrente zich ontwikkeld. Ondanks de bovengenoemde risico beperkende maatregel en omstandigheden, dient de gemeente toch rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,50 procentpunt. De impact van mogelijke renteverhoging is vergroot van € 6,3 mln. naar € 7,3 mln. ten opzichte van rekening 2022. Daarnaast is de kans optreden verhoogd van 10 naar 25 procent.

Jeugd open-einde-regeling                   kans, 50%, impact 25 mln.
Toen in 2015 het kabinet de verantwoordelijkheid aan de gemeente overdroeg, is tegelijkertijd fors bezuinigd. De jeugdzorg is een open-einde-regeling, waardoor de gemeente verplicht is de jeugdzorg te verstrekken die nodig is. Verwijzingen voor de jeugdzorg worden niet alleen door de gemeente gedaan, maar ook door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Hierdoor is de mogelijkheid om te sturen op lasten beperkt. Voor de indexering is de gemeente sinds kort bovendien gebonden aan de Algemene Maatregel van Bestuur ( AMvB). Een speciaal risico is de landelijk ingezette versnelde afbouw van Jeugdzorg Plus die de gemeente naar schatting zo'n € 4 mln. extra zal kosten.

De gemeenten hebben extra middelen van het Rijk ontvangen voor de Jeugdzorg. Deze middelen lopen de komende jaren af. De afloop van de extra middelen is in de meerjarenbegroting verwerkt. Het Rijk en de gemeenten werken samen een Hervormingsagenda Jeugd uit om met maatregelen deze terugloop te kunnen opvangen. Deze hervormingsagenda is vertraagd. Dit is een risico voor de gemeente omdat het onzeker is welke maatregelen toegepast worden en of deze tijdig effect zullen hebben. De verwachting is dat met de meicirculaire gemeentefonds in 2023 meer duidelijkheid over de hervormingsagenda ontstaat.

De verwachting is dat met de meicirculaire gemeentefonds in 2023 meer duidelijkheid over de hervormingsagenda ontstaat. De nieuwe werkwijze vanuit het toekomstperspectief Jeugd (lokaal contract, minder aanbieders, populatiebekostiging, etc.) sluit aan bij de voorlopige ideeën van landelijke hervormingsagenda en is naar verwachting in 2026 volledig geïmplementeerd.Hiermee wordt voor een deel invulling gegeven aan de besparingsopgave. Maar gezien alle onzekerheden, is het risico ingeschat op €25 miljoen met een kans van 50%.

Btw-compensatiefonds                                    kans 35%, impact € 12 mln.  
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. In 2021 hebben de gemeenten weinig gedeclareerd bij het btw-compensatiefonds, in 2022 hebben de gemeenten daarom een extra toevoeging aan het gemeentefonds gekregen in plaats van een uitname. Onbekend is wat het effect is van corona op de onderbesteding van het btw-compensatiefonds in 2021. Daarom, en vanwege de bestedingsimpulsen van het regeerakkoord, handhaven we de geschatte kans. We schatten het maximale risico voor alle gemeenten samen op 10% van het btw-compensatiefonds van €3,0 mld. Het Haagse aandeel daarvan is 4%, aarmee het Haagse aandeel op afgerond € 12 mln. komt. Dit is gelijk aan voorgaande jaren. 

Wmo: Open-einde-regeling, wetgeving, verdeelmodel, uitgestelde zorg     kans 50%, impact €5 mln.
Bij de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is sprake van een open-einde-regeling. Dit betekent dat aan burgers die ondersteuning nodig hebben, zorg moet worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht. De gemeente moet passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Het betreft een openeinderegeling waar de gemeente financiële risico’s loopt t.a.v. de vraag naar ondersteuning en de prijzen die de gemeente aan zorgleveranciers op grond van wetgeving moet vergoeden.

Zichtbaat is dat afgelopen jaren door Corona tijdelijk minder gebruik is gemaakt van Wmo voorzieningen, vooral minder dagbesteding. Dit heeft lagere Wmo-uitgaven tot gevolg. De verwachting is dat de Wmo-uitgaven de komende jaren weer omhoog zullen gaan. De vergrijzing zorgt ook voor een steeds grotere vraag naar Wmo-voorzieningen. Dit terwijl de druk op voorzieningen al hoog is, gezien de oplopende wachttijden.

Met het Integraal Zorgakkoord (IZA) en het programma Wonen, Ondersteuning en Zorg voor Ouderen (WOZO) zijn afspraken met veldpartijen (waaronder de VNG) gemaakt om de zorg goed, toegankelijk en betaalbaar te houden. Het IZA richt zich op de beweging naar passende zorg (Juiste Zorg op de Juiste Plek), meer regionale samenwerking en meer focus op gezondheid in plaats van zorg (preventie). WOZO is erop gericht dat ouderenzorg ook in de toekomst blijft passen bij wat ouderen willen, met de norm: zelf als het kan, thuis als het kan en digitaal als het kan. Het risico is dat zowel IZA als WOZO in de toekomst gaat zorgen voor een groter beroep op de Wmo.

Andere onzekere factoren zijn het rijksbeleid rond de eigen bijdrage (het abonnementstarief), de AMvB reële prijzen, rechterlijke uitspraken over resultaatgericht indiceren, doordecentralisatie Beschermd wonen en hogere kosten doelgroepenvervoer (o.a. AV070).

Bijstandsverlening                     kans 20%, impact € 2,5 mln.
Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 370 mln. buig-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open einde regeling. Het Rijk maakt in september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het buig-budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering.

Fiscale risico's                         kans 50%, impact 4,5 mln.
De gemeente heeft regelmatig verschil van inzicht met de rijksbelastingdienst over diverse fiscale onderwerpen. Voorbeelden zijn de toepassing van de BTW voor verschillen gemeentelijke activiteiten en de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt over een team van fiscaal specialisten om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Desalniettemin blijven er verschillen van inzicht bestaan waarin bezwaar- en beroepsprocedures van toepassing zijn. De uitkomsten van dergelijk trajecten zijn ongewis.